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탄소중립 요구에도, 타당성 부족해도...브레이크 없는 신공항

지난 5년간 10개 지방공항 누적손실 4823억...평균 활주로 활용률 4.5% 불과

전세계적 공항증설 중단과 항공기 탄소배출 규제 움직임에도...공항건설예산 대폭 증가

예타제도 시행 이후에도 신공항 계획 미통과 사례 없어...타당성 부족하면 예타를 면제

탄소중립 공약하고 예타제도 엄격 시행한다는 현 기재부도 “신공항 예타면제 재고 불가”

장혜영 의원 “무분별한 공항 건설, 정치의 실패이자 탄소중독 사회의 한 단면”

  정의당 장혜영 의원(기획재정위원회)이 한국공항공사로부터 받은 자료에 따르면, 지난 5년간 김포, 김해, 제주, 대구를 제외한 10개 지방공항의 누적손실은 4823억원에 이르렀고 이들의 평균 활주로 활용률은 4.5%에 불과했다. 국토교통부 자료에 따르면 현재 추진되고 있는 신공항은 8개이며, 예타제도 시행 이후 추진된 신공항 중 탈락된 사례는 없는 것으로 드러나 탄소중립이라는 시대적 요구와 부족한 경제적 타당성에도 불구하고 공항건설은 제동되지 않고 있다. 한편 예타면제 조건을 엄격히 하겠다는 방침을 밝힌 현 기획재정부는 예타가 면제된 가덕도와 새만금 공항에 대한 예타면제 재검토는 전혀 고려하지 않고 있다고 답변했다.

2. 한국공항공사가 장혜영 의원실에 제출한 자료에 따르면, 지난 5년간(2017-2022.8) 김포, 김해, 제주, 대구를 제외한 10개 지방공항의 누적손실은 4823억원에 이르는 것으로 나타났다. 상위 4개 공항의 수익으로 나머지 공항의 대규모 적자를 메우는 구조다. 이들 공항의 적자 이유는 수요를 과대 예측해 공항은 크게 지었는데 승객이 없기 때문이다. 10개 공항의 평균 활주로 활용률은 4.5%였으며, 2% 미만인 공항도 다섯 군데였다.* 최근 5년간 국내공항 당기순손익 현황
연도
김포
김해
제주
대구
광주
울산
청주
양양
여수
사천
포항
군산
원주
무안
2017
158
115
98
7
-3
-12
-6
-12
-13
-5
-11
-3
-3
-14
2018
128
124
81
11
-3
-12
-9
-13
-14
-5
-12
-3
-3
-14
2019
94
122
16
15
-5
-12
-5
-14
-14
-6
-13
-3
-3
-12
2020
-13
-8
72
-5
-5
-11
-9
-12
-11
-4
-10
-3
-3
-14
2021
-9
-36
46
-12
-5
-12
-9
-15
-13
-5
-11
-3
-4
-20
2022.8
-1
-24
46
-6
-2
-6
-5
-7
-6
-3
-6
-1
-2
-11

(단위는 십억원, 한국공항공사 제출 자료를 장혜영의원실 재구성)

3. 한편 세계적으로는 항공기의 탄소배출 문제로 공항 증설 계획이 중단되고, 항공기 운항에 규제가 생기고 있는 추세다. 유럽환경청(EEA)에 따르면 1km 이동시 탄소배출량은 항공기(88명 탑승 기준)가 기차(156명 탑승 기준)의 20배에 달한다*. 영국 히드로 공항, 싱가포르 창이공항, 프랑스 드골공항의 확장 계획이 연기되거나 폐기되었고 스웨덴은 단거리노선이 많다는 이유로 스톡홀름의 브롬마(Bromma) 공항을 폐쇄했다. 프랑스 하원은 철도로 2시간 30분 거리 이내 국내선 항공을 중단하는 법안을 통과시켰고 오스트리아는 항공업계에 지원금을 주는 대신 철도로 3시간 이내 비행기 운항 중단을 요구했다.* EEA (2014). Focusing on environmental pressures from long-distance transport
4. 탄소중립이라는 세계적 추세와 지방공항의 실패 사례에도 불구하고 대한민국은 신규공항을 대폭 늘리려 하고 있다. 지난 10년간(2013-2022) 공항건설 예산 추이는 최근 들어 큰 폭으로 증가 추세다. 최근 3년 공항건설 및 관리 예산은 최근 10년 예산의 76%를 차지한다. 지난해 발표된 국토부의 6차 항공 계획에서는 10개의 신공항 건설계획이 포함되어 있고, 8개가 현재 공식적으로 추진 중인 사업으로 확인된다*.* 추진은 울릉공항, 흑산공항, 제주제2공항, 새만금국제공항, 백령공항, 서산공항, 가덕도신공항, 대구경북통합신공항, 계획에는 포함되어 있으나, 국토부가 공식적으로 추진하고 있지는 않은 사업은 경기남부국제공항(수원), 경기북부공항(포천)* 연도별 공항건설 예산 추이

연도
‘13
‘14
‘15
‘16
‘17
‘18
‘19
‘20
‘21
‘22
‘23
공항건설예산(억원)
133
123
142
331
342
433
223
1,445
1,892
2,251
1,583
(단위: 억원, 국토부 제출자료, 교통시설특별회계-공항계정-일반공항건설및관리 예산 기준)

5. 한편 사업성을 객관적으로 판단해 예산의 낭비를 줄이겠다는 취지로 도입된 예비타당성 조사(이하 예타)는 공항 건설을 전혀 저지하지 못하고 있다. 예타제도 시행 이후 국토부가 올린 공항계획은 모두 예외 없이 예타대상이 되었고, 미통과 사례는 없었다. 예타 실시 이후 23년간 36% 사업이 사전차단된 것과는 대조된다*. 서산공항이나 백령공항은 조사 대상에서 유보된 적은 있었으나 결국 예타를 받을 수 있었고, 울릉공항은 설계변경을 통해 결국 예타를 통과했다. 또한 사전타당성조사에서는 낮은 비용대비편익비율(B/C)**을 받은 가덕도신공항과 새만금 국제공항은 예타를 면제시키는 방식으로 관철되었다.* 기획재정부에 따르면 예타실시 이후 23년간(’99~’22.8) 총 975개 사업(477.3조원)예타 실시 → 타당성 미흡한 350개 사업(184.1조원, 35.9%) 사전차단** 가덕도는 국토부 <가덕도신공항 건설을 위한 사전타당성 검토 연구>에서 비용 대비 편익비율 0.41~0.58, 새만금국제공항은 국토부의 <새만금 신공항 사전타당성 검토 연구> 보고서에서 비용 대비 편익 비율 0.479로 산출.
<예타제도 시행 이후 모든 신공항 건설 계획의 예타조사 현황>
사업명
총사업비
(억원)
기투입예산
(~‘21,억원)
예비 타당성 조사
신청일
결과 통보일
결과
울릉도소형공항건설
7,292
1,617
‘11.4.25.
‘13.7.9.
통과
(B/C 1.19, AHP 0.655)
흑산도소형공항건설
1,833
19
‘11.4.25.
‘13.7.9.
통과
(B/C 4.38, AHP 0.814)
제주제2공항건설
48,734
42
‘15.4.26.
‘16.11.30
통과
(B/C 1.23, AHP 0.664)
새만금국제공항건설
8,077
37
-
-
예타면제(‘19.1)
(사업계획적정성 검토완료(’19.11))
백령공항건설
1,740
-
‘21.9.16.
예타중
예타중
서산공항건설
509
-
’21.9.16.
예타중
예타중
가덕도신공항건설
-
19
-
-
예타면제
(‘22. 4)
(사업계획적정성검토중)
대구경북통합신공항
-
2
-
-
사타중

(국토부 제출 자료를 장혜영의원실에서 재구성)

6. 윤석열 정부의 기획재정부는 예타 면제요건을 구체화하고 엄격하게 적용하겠다는 예타제도 개편계획을 밝힌 바 있으며*, 탄소중립 목표 역시 2030년 감축목표는 준수하겠다는 입장이다. 이에 장혜영 의원은 국정감사 서면질의를 통해 예타가 면제된 새만금국제공항과 가덕도신공항에 대한 예타 면제 재고 의사가 있는지 질의한 바 있다. 이에 기획재정부는 “이미 예타가 면제되어 추진 중인 사업”이라며, 재고 의사가 없음을 명확히 했다.* 9.13 비상경제장관회의 <예비타당성제도 개편계획>

7. 또한 대구경북신공항에 대해서는 이전에 추경호 경제부총리가 21대 국회에서 지역구 국회의원으로서 예타 면제가 포함된 특별법*을 대표 발의한 바 있다. 이에 장혜영 의원은 이해충돌을 우려하며, 예타 면제를 결정하는 기획재정부 장관**으로서도 예타 면제 입장을 고수할 생각인지 질의하였다. 기획재정부 측은 “예타 면제 대상을 엄격하게 관리하겠다”면서도 “지역균형발전 등 국가정책적으로 불가피한 사업에 대해서는 면제 여부를 종합적으로 고려하겠다”는 원론적인 답변을 내놓았다.  * 2021.1.28. 추경호의원 대표발의 <대구경북 신공항 건설 특별법안> 7조** 국가재정법 시행령의 제13조의2

8. 장혜영 의원은 “지역균형 위해 재정을 쓰는 것은 필요하지만, 그것이 꼭 공항이어야 하는지는 의문”이라며 “대한민국에는 이미 열다섯 개의 공항이 있다”고 지적했다. 또한 “예타를 엄격 적용하고 탄소중립 하겠다지만, 기획재정부와 정치권은 결국 신공항을 다 허가해주고 있다”며 “무분별한 공항 건설은 대한민국 정치의 실패이자 탄소중독 사회의 한 단면”이라고 비판했다.